上证报中国证券网讯（记者 张琼斯）中央金融工作会议后首个金融领域行政法规发布！
《非银行支付机构监督管理条例》（下称《条例》）12月17日正式公布，自2024年5月1日起施行。
《条例》明确，对于非银行支付机构按照“先证后照”原则实施准入管理，非银行支付机构要健全业务管理等制度，加强用户权益保障。适应最新监管实践，《条例》将支付业务重新划分为储值账户运营与支付交易处理两类。
近年来，非银行支付业务随着我国数字经济、电子商务等新业态的兴起而快速发展，在小额、便民支付领域发挥了重要作用。
截至9月末，全国共有185家非银行支付机构（下称“支付机构”），支付机构年交易量超1万亿笔、金额近400万亿元，分别占全国电子支付业务总量的约八成和一成，日均备付金余额超2万亿元，服务超10亿个人和数千万商户。
《条例》发布后，支付市场主要机构普遍认为，作为近年来支付领域效力层级最高的制度安排之一，《条例》为支付机构的未来发展打下了良性竞争和规范健康发展的基础。支付宝、微信支付等支付机构表示，将进一步完善相关业务规则，积极做好《条例》的贯彻落实工作，进一步加强金融消费者权益保护工作，更好满足用户支付结算需求，持续提升服务实体经济质效。
中国人民银行负责人透露，正抓紧制定《条例》实施细则和其他配套文件，将确保相关业务平滑过渡，不影响支付用户的实际使用。
夯实支付机构规范发展的法治基础
非银行支付关系广大用户资金安全和信息安全，与其他金融业务紧密关联，也是平台经济规范健康发展的重要方面。近年来，支付领域防范化解金融风险取得积极成效。但同时，一些支付机构违规经营的现象也时有发生。
司法部、中国人民银行负责人举例，个别支付机构存在违规挪用用户资金，泄露或者不当采集、使用用户信息。还有个别支付机构铤而走险，为电信网络诈骗、跨境赌博等违法犯罪活动提供资金转移通道等。
“出台《条例》，将监管实践中行之有效的制度上升为行政法规，进一步夯实支付机构规范健康发展法治基础，有利于营造法治化营商环境，稳定各方预期，激发市场活力，也有利于保障用户合法权益，防范化解风险，促进非银行支付行业高质量发展。”司法部、中国人民银行负责人表示。
财付通（微信支付）总经理郑浩剑称，《条例》的出台，一方面，提升了支付机构监管法律层级，从过去的部门规章提升为行政法规，标志着支付行业有了根本性法规，有利于强化行业监管，提升监管效率；另一方面，顺应了支付服务市场的发展变化趋势，为规范支付机构的合规经营奠定了坚实基础，为支付服务的高质量发展指明了道路。
“《条例》是我国非银行支付机构监管的首部行政法规，体现了党中央国务院对于非银行支付市场发展的高度重视和有力支持。”支付清算协会有关负责人称，《条例》构筑了非银行支付业务监管的基础框架和主体内容，必将进一步推动非银行支付服务的全面、科学监管，为行业有效防范化解风险、切实服务实体经济，形成高质量发展格局提供重要的法治保障。
加强机构监管和穿透式监管
为更好防范化解金融风险、保护用户合法权益，《条例》从四个方面对相关业务进行了规范。
一是坚持持牌经营，严格准入门槛。《条例》按照“先证后照”原则实施准入管理，明确支付机构注册资本、主要股东、实控人、高管人员等准入条件，对其重大事项变更也实施许可管理，同时建立健全严重违法违规机构的常态化退出机制。
“《条例》的出台为支付服务市场提供了更加全面、有效的监管工具和制度保障。”中国银联执行副总裁谢群松称，《条例》加强机构监管和穿透式监管，有助于提升非银行支付机构的资本实力和治理能力；加强功能监管，坚持“同一业务、同一标准”原则，避免监管套利、消除监管空白；加强行为监管和持续监管，规定了非银行支付机构及其人员的违规责任，并明确退出情形，实现对支付机构的全周期、全链条管理。
二是完善支付业务规则，强化风险管理。《条例》规定支付机构应当健全业务管理等制度，具备符合要求的业务系统、设施和技术；强化支付账户、备付金和支付指令等管理制度，明确支付机构不得挪用、占用、借用客户备付金，不得伪造、变造支付指令；压实支付机构用户尽职调查、风险监测等责任。
三是加强用户权益保障。《条例》规定支付机构应当按照公平原则拟定协议条款，保障用户知情权和选择权；加强用户信息保护，明确信息处理、信息保密和信息共享等有关要求；要求支付机构对所提供的服务明码标价，合理收费。明确支付机构应当履行投诉处理主体责任。
对此，支付清算协会有关负责人表示，《条例》把保护用户权益作为支付清算行业发展的首要任务，对用户权益保护做了更严格的规定，注重防范和化解支付风险。《条例》还进一步明确了支付机构在用户权益保护方面的责任和义务，要求既要尊重用户自主选择权、知情权等合法权益，又要采取措施确保用户个人信息安全，防止用户信息泄露或被滥用。
四是依法加大对严重违法违规行为处罚力度。对于《条例》规定的违法违规行为，中国人民银行可依法对有关支付机构实施罚款，限制部分支付业务或者责令停业整顿，直至吊销其支付业务许可证等处罚措施。同时，明确可以根据具体情形对负有直接责任的董事、监事、高管人员和其他人员进行处罚，情节严重的还可采取市场禁入措施。
将支付业务重新划分为两类
2010年以来，《非金融机构支付服务管理办法》按照交易渠道和受理终端，将支付业务分为网络支付、银行卡收单和预付卡业务等三类。
记者注意到，《条例》将支付业务重新划分为储值账户运营与支付交易处理两类。
“随着技术创新和业务发展，出现了条码支付、刷脸支付等新兴方式，现有分类方式不能很好地满足市场发展和监管需要。”司法部、中国人民银行负责人表示，《条例》结合监管实践，借鉴其他国家和地区支付业务分类经验，坚持功能监管理念，从业务实质出发，根据其能否接收付款人预付资金，分为储值账户运营和支付交易处理两类。
新的分类方式具有良好的扩展性，有利于防范监管空白。上述负责人表示，新的分类方式下，无论支付业务外在表现形式如何，均可按照业务实质进行归类和管理，能较好地适应行业发展变化，将各种新型支付渠道、支付方式归入两大基本业务类型。
新的分类方式还有利于避免监管套利，有利于促进公平竞争。上述负责人称，新的分类方式基于业务实质和风险特征，穿透支付业务表面形态，有利于统一资本等准入条件和业务规则要求，消除监管洼地，形成公平的制度环境。
建设银行有关负责人表示，支付是典型的双边市场，发卡机构与客户、收单机构与商户为天平的“双边”。与“单一市场”不同，双方互动程度决定了支付市场活力和规模效应。因此，促进双方的共同繁荣是保证支付市场良性循环的关键。《条例》将支付业务重新划分为储值账户运营与支付交易处理两类，一方面引导支付回归业务实质，功能监管的导向更加清晰；另一方面，在功能本源上强化了“双边市场”逻辑。
记者还了解到，中国人民银行近期将研究制定《条例》实施细则，做好新业务类型与原有分类方式的衔接，推动平稳过渡。
各机构将积极做好《条例》贯彻落实工作
中国人民银行正抓紧制定《条例》实施细则和其他配套文件。
中国人民银行负责人透露，《条例》出台后，将制定《条例》实施细则，细化明确支付业务具体分类方式、新旧业务类型衔接过渡规定等，进一步规范许可、处罚等程序，落实好“清单式”审批，严格依法行政。中国人民银行还将抓紧完善《条例》其他配套文件，对照《条例》规定，抓紧做好非银行支付领域现有规章、规范性文件的修改和清理工作。
《条例》发布后，支付市场各主要主体表示，将进一步完善相关业务规则，积极做好《条例》的贯彻落实工作，进一步加强金融消费者权益保护工作，更好满足用户支付结算需求，不断提升服务实体经济质效。
支付清算协会表示，广大支付机构要加强组织领导，做好工作梳理和准备，全面、扎实贯彻《条例》要求，完善本机构相关制度建设，全面清理不符合《条例》精神的做法；银行机构、清算机构以及产业链上下游机构等会员单位也要认真学习《条例》精神，在业务拓展、合作协同、合规管控中要同步落实《条例》。
支付宝称，将进一步加强金融消费者权益保护工作，坚持将金融消费者保护纳入公司治理、企业文化和经营战略中统筹谋划，扎实提升金融消费者保护水平。将消费者的知情权、选择权和安全感融入产品设计，同时深耕创新型消费者宣教工作，打造普惠宣教特色品牌。
微信支付称，将进一步深刻领会党中央关于金融工作的重要论述和决策部署，牢牢把握金融工作的政治性、人民性，在金融管理部门的指导下，坚持小额、便民宗旨，专注主业、提升服务，更好满足用户支付结算需求，不断提升服务实体经济质效，为经济社会高质量发展注入更多价值与活力。
中国建设银行称，以《条例》为契机，市场主体在坚守主责主业前提下，着力在统筹发展与安全、加强精细化管理、提升体验服务等方面苦练内功，在支持产业数字化、消费金融、跨境支付、普惠金融等方面不断加力，不断推出适配性的产品和服务创新，以高质量支付服务为实体经济发展做出更大贡献。
